Проблемні питання правозастосування норм Закону України «Про доступ до публічної інформації»

1. Поняття доступу до публічної інформації.

2. Інформація з обмеженим доступом.

2.1. Конфіденційна інформація.

2.2. Таємна інформація.

2.3.Віднесення інформації до категорії службової, обмеження в доступі до службової інформації.

3.Правила застосування «трискладового тесту».

4. Оформлення запитів на інформацію.

4.1. Різниця між запитом на інформацію і зверненням громадян.

Висновки

 

Визначення поняття «публічна інформація» наведено у ч.1 ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації»від 13.01.2011,  № 2939-VI (надалі-Закон), відповідно до якої публічна інформація — це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим законом.  За поданим вище визначенням, на наш погляд, можна виокремити такі ознаки публічної інформації: 

- готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством;

- заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

- така інформація знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 

- інформація не може бути публічною, якщо створена суб’єктом владних повноважень не під час виконання ним своїх обов’язків;

- інформація не може бути публічною, якщо створена не суб’єктом владних повноважень.

За відсутності перелічених ознак така інформація не належить до публічної.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб’єктом владних повноважень у процесі виконання ним своїх обов’язків. Щодо не суб’єктів владних повноважень, то вони можуть бути тільки розпорядниками такої інформації.

Незважаючи на те що Закон містить визначення терміна «публічна інформація», на практиці немає однозначного розуміння цього поняття.

 

Інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація (ч. 1 ст. 6 Закону).

2.1.Конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформації: 1) інформація про стан довкілля; 2) інформація про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; 4) інша інформацією, що становить суспільний інтерес (є суспільно необхідною інформацією).

Також відповідно до Закону України «Про захист персональних даних» не відноситься до числа конфіденційної  інформація про персональні дані, що стосуються здійснення особою, яка займає посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових осіб. 

2.2.Таємна інформація - інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону,  тобто розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю.

2.3.Віднесення інформації до категорії службової, обмеження в доступі до службової інформації.

Службова інформація може міститися лише в документах суб’єктів владних повноважень, визначених у статті 13 Закону(органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання).

Закон України «Про доступ до публічної інформації», зокрема стаття 9, чітко окреслює коло інформації, яка може належати до категорії «службова»:

1) що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Отже, якщо інформація належить до вказаного кола, вона може отримати статус «службової».

Разом з тим, перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.

Відповідно до ч. 2 ст. 16 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом інформація про:

1) розміри, види благодійної та іншої допомоги, що надається фізичним  та юридичним особам чи одержується  від них особами, зазначеними в пункті 1 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції»;

2) розміри, види оплати праці осіб, зазначених у пункті 1 частини першої  статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції»,  а  також одержані цими особами за правочинами, які підлягають обов'язковій  державній реєстрації, дарунки (пожертви).

 Крім того,  згідно  ч. 4 ст. 21Закону України «Про інформацію»до інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені такі відомості:

1)про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту;

2) про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей;

3) про стан здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення;

4) про факти порушення прав і свобод людини і громадянина;

5)про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб;

6) інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Важливим також є те, що обмеженню підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений (частина 7 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Згідно з вимогами Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 р. № 1893 (із змінами) та відповідно до частини 3 статті 9 Закону суб’єкти владних повноважень складають переліки відомостей, що становлять службову інформацію, проте такі переліки:

-затверджуються суб’єктами, які збирають інформацію в процесі оперативно-розшукової  чи контррозвідувальної діяльності, або які володіють інформацією у сфері оборони;

-повинні містити категорії відомостей (у зазначених сферах), що можуть бути віднесені  в конкретних ситуаціях до службової інформації, за умови виконання вимог частини 2 статті 6 Закону («трискладового тесту»);

-є відкритими, тобто оприлюднюються відповідно до статті 15 Закону та надаються на запит;

-не складаються для інформації, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень ( визначених пунктом 1 частини 1 статті 9 Закону).

Не належать до інформації з обмеженим доступом також відомості, зазначені у декларації, крім відомостей щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків або серії та номера паспорта громадянина України, місця проживання, дати народження фізичних осіб, щодо яких зазначається інформація в декларації, місцезнаходження об'єктів, які наводяться в декларації.

Суд, як юридична особа, є розпорядники інформації,   що фінансуються з державного бюджету, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів, та така інформація не може бути обмежена у доступі.

Важливо наголосити, що включення до згадуваних переліків інших видів інформації з обмеженим доступом (конфіденційної, таємної), а також інформації, що не передбачена пунктом 2 частини 1 статті 9 Закону, є безпідставним та таким, що суперечить Закону.

Віднесення певної інформації до службової відповідно до частини 2 статті 9 цього Закону документам, що її містять, присвоюється гриф «для службового користування». Робота з такими документами здійснюється відповідно до Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 р. № 1893 (із змінами). Тому віднесення до службової інформації має бути дійсно необхідним і не повинно бути автоматичним (не треба до кожної службової записки застосовувати гриф «ДСК»).

Проте віднесення інформації до службової не означає, що вона не є публічною. Свій «публічний статус» вона зберігає, проте переходить до категорії інформації з обмеженим доступом.

Поруч з цим не може бути обмежено доступ  до інформації (віднесення до службової) про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

При дотриманні вимог, передбачених  частиною  другою статті 6 цього Закону, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди   інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину (частина 5 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (із змінами).

 

Важливою вихідною точкою  для розуміння «трискладового тесту»є принцип максимальної відкритості, або презумпції відкритості , який передбачає, що будь-яка інформація, яка знаходиться  в розпорядника публічної інформації, є відкритою. Це припущення  про відкритість може бути  спростовано, якщо розпорядник доведе, до доступ  до конкретної запитуваної інформації підлягає обмеженню відповідно до умов, передбачених законом. Ці умови як раз і визначає так званий «трискладовий тест».

При цьому, слід зазначити, що  належати до службової така інформація може відповідно до вимог частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», тобто після застосування так званого «трискладового тесту». Так, обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Доступ до інформації обмежується лише за умови наявності всіх трьох вимог. При відсутності хоча б однієї з них інформація є відкритою (частина 2 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Оскільки застосування «трискладового тесту» є обов’язковою умовою правомірності відмови в доступі до інформації на підставі обмеження доступу до неї, то при оскарженні відмови в суді розпорядник повинен надати докази застосування ч. 2 ст. 6 Закону. Таким  доказом може бути проведення відповідної перевірки безпосередньо в тексті відмови. Водночас для документування такого тесту рекомендується застосовувати спеціальну форму, у якій слід детально описати всі етапи перевірки та аргументувати прийняте рішення з достатньою мірою  деталізації.

Отже, при опрацюванні запиту на публічну інформацію слід дотримуватись наступного алгоритму застосування «трискладового тесту»:

1)Розпорядник та відповідальна особа.

2)Запитувач  інформації.

3)Яка інформація запитується?

4)У чому полягає правомірний інтерес для обмеження доступу?

5)Яка істотна шкода може бути завдана правомірному інтересу?

6)Який суспільний інтерес в доступі до інформації.

7)Доводи на користь обмеження  і надання доступу.

8)Чи переважає шкода від надання інформації суспільний інтерес в отриманні інформації?

Проведений аналіз дає підстави вважати, що інформація не може бути обмежена в доступі та підлягає наданню, у таких випадках:

- відсутній  правомірний  інтерес для обмеження доступу;

- розголошенням інформації правомірному інтересу не буде завдана істотна шкода чи ймовірність такої шкоди  є суто гіпотетичною;

- істотна шкода, яка буде (може бути) завдана правомірному інтересу, не переважає суспільний інтерес в доступі до інформації.

Разом з тим, інформація підлягає обмеженню в доступі, з тих підстав, що розголошення запитуваної інформації завдасть (чи може завдати) істотну шкоду захищеному інтересу і ця шкода переважає суспільний інтерес в отриманні інформації.

 

Доступ до інформації забезпечується шляхом її оприлюднення у засобах масової інформації (в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах та будь-яким іншим способом) та через надання інформації за запитами на інформацію.

Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

Письмовий запит подається в довільній формі.

 

1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є;

2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;

3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.

У разі якщо з поважних причин (інвалідність, обмежені фізичні можливості тощо) особа не може подати письмовий запит, його має оформити відповідальна особа з питань запитів на інформацію, обов'язково зазначивши в запиті своє ім'я, контактний телефон, та надати копію запиту особі, яка його подала.

4.1. Різниця між запитом на інформацію і зверненням громадян, яка особливість кожного з них і у чому відмінності.

Хоча за своїм значенням дані визначення, нібито, подібні, проте суттєва різниця між ними є. Судіть самі. Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації, надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Дане роз’яснення визначене статтею 19 Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Таке роз’яснення висвітлено у статті 3 Закону України “Про звернення громадян”.

Відтак, вони відрізняються між собою, в першу чергу, своїм змістом: запит — прохання надати інформацію, звернення — прохання вчинити певні дії, викладені у пропозиціях, заявах чи скаргах.

Варто також мати на увазі, що запит на інформацію подається з метою реалізувати конституційне право на отримання інформації, передбачене статтею 34 Конституції України і детально врегульоване Законом України “Про доступ до публічної інформації”, звернення — з метою реалізації низки конституційних прав. А саме, за допомогою пропозицій громадяни можуть реалізовувати не тільки право на звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування, але й право брати участь в управлінні державними справами. З заявами звертаються щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

І основною відмінністю, що має практичне значення, є строк надання відповіді. На запити — 5 робочих днів, на звернення — 30 календарних днів.

Як слід діяти, якщо лист містить і запит на інформацію, і звернення щодо надання роз’яснення (розгляду скарги тощо)?

Згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» запит – це «прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні». Тобто Закон не визначає запит як окремий документ, натомість розглядає його як набір даних для отримання публічної інформації у відповідь.

Закон України «Про звернення громадян» визначає звернення громадян як викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Законодавство України не забороняє поєднувати в одному листі запит на інформацію та звернення. Відповідно, кожен із згаданих законів зобов’язує розглянути і запит, і звернення, застосовуючи різні процедури.

У подібних випадках часто виникає проблема коректної індексації такого документа: Типова інструкція з діловодства передбачає одноразовість реєстрації документів, і під час передачі зареєстрованого документа від одного структурного підрозділу до іншого новий реєстраційний індекс на ньому не проставляється. Проте, звертаємо увагу, що ця Інструкція є типовою, і розпорядник інформації може з урахуванням власної специфіки модифікувати її положення. Наприклад, за Інструкцією необхідно проставляти комбінований індекс на документі, підготовленому кількома установами:«…реєстраційний індекс включає індекси кожної з цих установ, які проставляються через правобічну похилу риску». Розпорядник може запровадити у себе реєстрацію комбінованих документів за допомогою комбінованих індексів, що містять ідентифікуючі елементи як запиту, так і звернення. 

Отже, лист, який містить і запит на інформацію, і звернення, у відповідних частинах і за відповідними процедурами має бути розглянутий і як запит, і як звернення.

 

Основною метою Закону України «Про доступ до публічної інформації» є створення механізму реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Він містить перелік гарантій дотримання прав на надання публічної інформації, поетапний порядок доступу до неї, надає визначення таким поняттям, як конфіденційна, таємна та службова інформація, регламентує порядок її отримання, визначає порядок і строки подачі та задоволення запиту на інформацію, а також процедуру оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації.

Таким чином, право на доступ до інформації є гарантією функціонування демократичної держави. З цього випливає те, що інформація, якою володіють органи влади, повинна бути  максимально відкритою і доступною.