Узагальнення судової практики застосування Житомирським окружним адміністративним судом положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України та іншого законодавства щодо участі в адміністративному судочинстві прокурора та органів прокуратури у 2013-2014 роках.
На виконання завдання Житомирського апеляційного адміністративного суду вивчено та узагальнено практику застосування у 2013-2014 роках Житомирським окружним адміністративним судом положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства, Закону України «Про прокуратуру», щодо участі в адміністративному судочинстві прокурора та органів прокуратури.
Так згідно із п. 2 ст. 121 Конституції України на органи прокуратури покладено обов»язок представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках визначених законом. Крім того, в пункті 5 ст. 121 Конституції України зазначено, що прокуратура здійснює нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.
Частиною другою ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор повинен надати адміністративному суду докази, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів.
Відповідно до частини другої статті 36-1 Закону України « Про прокуратуру» підставою представництва в суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження.
Згідно з частиною третьою статті 36-1 вказаного Закону підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави. При цьому прокурор на власний розсуд визначає, чи є порушення ( загроза порушення) прав, свобод, інтересів громадянина або держави у сфері публічно-правових відносин, та вирішує питання щодо реалізації права на звернення до адміністративного суду.
Закон України від 18.09.2012 року № 5288-VІ чітко визначив перелік підстав представництва прокурора інтересів громадянина в суді.
З 01.12.2012 року підставою представництва в суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження (частина 2 статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру»).
Раніше в цьому списку були присутні також «інші поважні причини» (частина 2 статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, що діяла до 01.12.2012 року). Тепер наявність перерахованих підстав повинна бути до того ж обґрунтована прокурором за допомогою надання відповідних доказів, чого раніше не передбачалося.
У відповідності до частини 3 статті 36-1 Законом України «Про прокуратуру» в редакції Закону України від 18.09.2012 року № 5288-VІ підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.
За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом:
1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями);
2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду;
3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи;
4) брати участь у розгляді справ.
Обираючи форму представництва, передбачену частиною п’ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.
З метою вирішення питання про наявність підстав для ініціювання перегляду судових рішень у справі, розглянутій без участі прокурора, вступ у розгляд справи за позовом (заявою, поданням) іншої особи прокурор має право знайомитися з матеріалами справи в суді, робити виписки з неї, отримувати копії документів, що знаходяться у справі.
В силу статті 37 Закону України «Про прокуратуру» в редакції Закону України від 18.09.2012 року № 5288-VІ, право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається лише Генеральному прокурору України, прокурорам Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, спеціалізованих прокуратур (на правах обласних), міжрайонним прокурорам, прокурорам міст, районів, районів у містах та прирівняних до них спеціалізованих прокуратур, їх першим заступникам і заступникам.
Законом України від 18.09.2012 року № 5288-VІ доповнено статтю 60 Кодексу адміністративного судочинства України.
Так, частиною 2 статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України, яка доповнена абзацом другим відповідно до Закону України від 18.09.2012 року № 5288-VІ, передбачено, що прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача
До 01.12.2012 року частиною 2 статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України було передбачено звернення прокурора до суду лише з адміністративним позовом з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді в межах повноважень, визначених законом.
Отже, виходячи з аналізу змін, які внесені в Закон України «Про прокуратуру», Кодекс адміністративного судочинства України, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури" від 18.09.2012 №5288-VI можна зробити висновок, що наслідком цих змін стало істотне розширення участі прокурора в судових справах на усіх рівнях, що спричинило збільшення кількості зазначених справ та напрацювання судової практики з їх розгляду.
Так у 2013 та 2014 роках до Житомирського окружного адміністративного суду надійшло 329 позовних заяв за участю прокурора та органів прокуратури.
З вказаної кількості:
-Повернуто позовних заяв – 20;
-Відмовлено у відкритті провадження – 15;
-Залишено без розгляду ( ст. 100 КАСУ) – 9
За період 2013-2014років перебувало в провадженні Житомирського окружного адміністративного суду - 324 справ. З вказаної кількості по 245 справам винесено постанови, в тому числі 178 постанов про задоволення позовних вимог та 67 постанови про відмову в задоволенні позову. Крім того, за результатами розгляду справ було винесено 24 ухвали про закриття провадження у справі, 29 ухвали про залишення позовних вимог без розгляду та 2 ухвали про передачу адміністративної справи на розгляд за підсудністю до іншого суду.
Станом на 29.09.2014 року перебуває на розгляді 24 справи вказаної категорії по яких судові рішення не винесено.
Як вже було зазначено прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Так за період 2013-2014 роках до Житомирського окружного адміністративного суду надійшло 135 позовних заяв за особистим зверненням прокурора або органів прокуратури в інтересах держави.
З вказаної категорії справ було повернуто 9 позовних заяв, відмовлено у відкритті провадження ( ст. 109 КАСУ) - 2 та винесено 3 ухвали про залишення без розгляду на підставі ст. 100 КАС України.
В провадженні Житомирського окружного адміністративного суду перебувало 121 справа в яких позивачем був прокурор або орган прокуратури. За період 2013-2014 р. винесено 103 постанови, в тому числі 76 про задоволення позовних вимог та 27 про відмову в задоволенні позову. Крім того винесено 10 ухвал про залишення позовних вимог без розгляду, 7 ухвал про закриття провадження та 1 хвала про передачу справи до іншого суду за підсудністю.
В 2013-2014 роках до Житомирського окружного адміністративного суду надійшло 53 позовних заяв від фізичних та юридичних осіб на дії прокурора та органів прокуратури. З яких 5 позовних заяв було повернуто позивачам, у 9 випадках відмовлено у відкриття провадження та винесено 1 ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.
Знаходилося в провадженні суду 38 справ даної категорії, по яким винесено 26 постанов з яких 11 про задоволення позовних вимог та 15 про відмову в задоволенні позовів. Разом з тим по 4 справах закрито провадження та по 8 залишено позовні заяви без розгляду.
Разом з тим, слід зазначити, що до Житомирського окружного адміністративного суду за перевіряємий період надійшло 146 позовних заяв органів прокуратури як представника в інтересах держави за позовами суб»єктів владних повноважень. З вказаної категорії винесено 6 ухвал про повернення позовних заяв, по 4 позовах відмовлено у відкритті провадження на підставі ст. 109 КАС України та винесено 5 ухвал про залишення без розгляду у зв»язку з пропуском строку звернення до суду.
Перебувало на розгляді Житомирського окружного адміністративного суду 131 справа вказаної категорії. За результатами розгляду винесено 106 постанов, а саме 82 постанови про задоволення позовних вимог та 24 постанови про відмову в задоволенні позовних вимог. Крім того винесено 13 ухвал про закриття провадження у справі, 11 ухвал про залишення позовної заяви без розгляду та 1 справу було передано для розгляду в інший суд за підсудністю.
Також за період 2013-2014роки в провадженні Житомирського окружного адміністративного суду знаходилося 10 позовних заяв від фізичних, юридичних осіб до суб»єкта владних повноважень в яких брав участь прокурор в інтересах держави. За результатами розгляду даних справ було винесено 9 постанов про задоволення позовних вимог та 1 постанова про відмову в задоволенні позову.
З прийняттям Закону України від 18.09.2012 року № 5288-VІ потерпіла значних змін і стаття 37 Закону України «Про прокуратуру».
Якщо раніше частина 1 статті 37 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, яка діяла до 01.12.2012 року) передбачала право внесення апеляційної, касаційної скарги на рішення, ухвали і постанови судів у цивільних, адміністративних, господарських справах прокурору і заступнику прокурора у межах їх компетенції, незалежно від їх участі в розгляді справи в суді першої інстанції, то виходячи зі змісту статті 37 Закону України «Про прокуратуру» в редакції Закону України від 18.09.2012 року № 5288-VІ, право внесення апеляційної чи касаційної скарги на судові рішення в цивільних, адміністративних, господарських справах надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі у розгляді справи Генеральному прокурору України, прокурорам Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, спеціалізованих прокуратур (на правах обласних), міжрайонним прокурорам, прокурорам міст, районів, районів у містах та прирівняних до них спеціалізованих прокуратур, їх першим заступникам і заступникам.
Крім того, внесенні Законом України від 18.09.2012 року № 5288-VІ зміни в частину 4 статті 37 Закону України «Про прокуратуру» надали право прокуратурі вносити заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами в цивільних, адміністративних, господарських справах.
За період 2013-2014років було оскаржено до апеляційної інстанції 130 судових рішень Житомирського окружного адміністративного суду по справах в яких стороною був прокурор або орган прокуратури, а також по яких прокурор представляв інтереси держави.
За результатами розгляду апеляційної інстанції за вказаний період було скасовано 17 постанов Житомирського окружного адміністративного суду у тому числі 2 частково та 73 постанови першої інстанції залишено без змін. Крім того Житомирським апеляційним адміністративним судом було скасовано 15 ухвал суду 1-ї інстанції та 9 ухвал було залишено без змін.
Вивчивши та проаналізувавши причини скасування судових рішень судом апеляційної інстанції можна зробити висновок, що в більшості випадків вони скасовані у зв»язку з порушенням судом першої інстанції процесуального та матеріального права які застосовані до певних правовідносин та стосуються вирішення спору по суті.
Аналіз статистичних даних свідчить, що у суддів Житомирського окружного адміністративного суду на протязі 2013-2014 років не виникало проблем в застосуванні статті 121 Конституції України.
Разом з тим слід зазначити, що у 2013році під час розгляду справ вказаної категорії виникали питання щодо встановлення відсутності чи наявності інтересів держави в адміністративних справах, а також форми участі прокурора в адміністративному судочинстві.
Так, наприклад у справі № 806/6485/13-а за позовом Прокурора м. Житомира до Публічного акціонерного товариства «Укртелеком» в особі Житомирської філії Публічного акціонерного товариства «Укртелеком» про стягнення 1124840,10грн. ухвалю від 19.09.2013року позовну заяву Прокурора м. Житомира залишено без руху, оскільки не наведено, в чому полягає порушення інтересів держави, а також не надано інформації щодо наявності чи відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
11 жовтня 2013року Житомирським окружним адміністративним судом винесено ухвалу про повернення вказаного позову позивачу, оскільки недоліки позовної заяви у спосіб визначений судом усунуто не було.
Не погоджуючись з вищезазначеною ухвалою Прокуратура Житомирської області подала апеляційну скаргу.
Скасовуючи ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 11.10.2013року суд апеляційної інстанції в своїй ухвалі від 17.12.2013року зазначив, що на виконання ухвали про залишення позовної заяви без руху позивач надав до суду лист, в якому позивачем було роз»яснено що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28.03.2011 № 346 “Про ліквідацію урядових органів” та наказу Міністерства економіки України від 08.06.2011 № 484 “Деякі питання ліквідації Державної інспекції з контролю за цінами та її територіальних органів” Державна інспекція з контролю за цінами та її територіальні органи припинені шляхом ліквідації.
Указом Президента України від 19.01.2012 року № 19/2012 “Про Державну інспекцію України з контролю за цінами” утворено Держцінінспекцію України та Указом Президента України від 30.03.2012 № 236 “Питання реалізації державної політики з контролю за цінами” затверджено Положення про Держцінінспекцію України, яким не визначено Держцінінспекцію України правонаступником урядового органу - Державної інспекції з контролю за цінами, що діяла у системі Мінекономіки України.
Крім цього, прокурором вказано, що несплата відповідачем вказаних економічних санкцій призводить до ненадходження коштів до державного бюджету, що в свою чергу унеможливлює повноцінне фінансування соціальних та інших програм, що являється істотним порушенням законодавства і суперечить інтересам держави.
Враховуючи, що Держцінінспекція України, що діяла у системі Мінекономіки України припинила свою діяльність, то прокурором пред'явлено позов у інтересах держави як позивач.
Колегія суддів прийшла до висновку, що в даному випадку слід враховувати положення ст. 121 Конституції України, в якій зазначено, що одним із завдань прокуратури України є представництво інтересів громадянина або держави в судах у випадках, визначених законом.
Відповідно до ст. 4 Закону України «Про прокуратуру» діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону.
Крім того, статтею 36-1 вказаного закону України передбачено, що підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.
Відповідно до ч.2 ст. 60 КАС України, прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві ( поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Загалом суддями Житомирського окружного адміністративного суду за період 2013-2014років при розгляді справ за участі прокурора та органів прокуратури як позивача, а також як представника в інтересах держави чи громадянина вірно застосовуються приписи Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України « Про прокуратуру», тощо.
Аналіз помилок допущених Житомирським окружним адміністративним судом при постановленні судових рішень по справах за участі прокурора та органів прокуратури як позивача, а також як представника в інтересах держави чи громадянина є поодинокими та не носять системного характеру, а тому потребують обговорення на оперативних нарадах суддів та врахування в судовій практиці.
_03_03.png)
